Standpunkt

Müller: Strommarktliberalisierung in Deutschland erfolgreich

"Steuern statt Rudern" - so bezeichnete Wirtschaftsminister Müller sein Konzept für die staatliche Intervention in Energiemärkten. Seine Rede auf der Handelsblatttagung Energiewirtschaft veröffentlichen wir in der Originalversion.

Stromzähler© Gina Sanders / Fotolia.com
Auf der 9. Handelsblatt-Jahrestagung Energiewirtschaft hat sich Wirtschaftminister Werner Müller (parteilos) erneut gegen eine europäische Regulierungsbehörde für den Strommarkt ausgesprochen. Das in Deutschland eingeführte System des Netzzugangs funktioniere und hätte den privaten Verbrauchern seit 1998 18 Prozent Preisnachlass gebracht. "Es behaupte also keiner, die Liberalisierung komme beim privaten Stromkunden nicht an", wurde Müller deutlich. Gleichzeitig zeigte er sich davon überzeugt, dass eine Regulierungsbörde keine Garantie für einen funktionierenden Wettbewerb ist. Nachfolgend veröffentlichen wir die Rede des Bundesministers für Wirtschaft und Technologie Dr. Werner Müller zum Thema "Europa unter Strom - Wer liberalisiert am besten?" in der Originalversion.

I.

Im europäischen Vergleich steht Deutschland gut da. Bei vielen energiepolitischen Indikatoren nimmt Deutschland sogar einen Spitzenplatz ein. (1) Deutschland ist in der Spitzengruppe der Energieproduktivität. (2) Im Gegensatz zum internationalen Trend ist der Energieverbrauch bei uns seit Jahren rückläufig bei stets positiven Zahlen des Wirtschaftswachstums. (3) Mit einer Verbesserung der Energieeffizienz von durchschnittlich 1,7 Prozent in den letzten Jahren liegen wir im internationalen Vergleich in der Spitzengruppe; in der gesamten OECD wurden im selben Zeitraum nur 0,7 Prozent erreicht. (4) Die Infrastruktur ist in Deutschland im europäischen Vergleich hervorragend. Sie können das u. a. an den hohen Sicherheitsstandards, Reserve- und Speicherkapazitäten unserer Leitungsnetze sehen. Und nicht zuletzt: (5) Als größter europäischer Verbrauchermarkt auf dem Kontinent hat Deutschland seine Märkte für Gas und Strom zu 100 Prozent geöffnet. Auch hier liegen wir im europäischen Vergleich in der Spitzengruppe.

II.

Nun kann man Vergleiche ganz unterschiedlich anstellen: So wie mein französischer Kollege auf der letzten Tagung des Energieministerrats im Dezember in Brüssel beispielsweise. Zum Tagesordnungspunkt Liberalisierung stellte er fest, dass seinem Regulator jedenfalls keine Beschwerden vorlägen. Ich glaube das gerne. Ob aber die Anzahl von Beschwerden als Beleg dafür gelten kann, dass ein Land besser oder schlechter liberalisiert hat, wage ich doch in Zweifel zu ziehen. Ein Benchmarking zur Liberalisierung sollte sich eher auf die Ergebnisse des Wettbewerbs beziehen. Und Marktöffnungsmodelle sollten anhand ihrer Ergebnisse beurteilt werden, statt sich in abstrakten Instrumentendiskussionen zu erschöpfen. Da wollen wir uns gern messen lassen. In Deutschland haben wir beim Strom jetzt knapp vier Jahre Liberalisierungserfahrung gesammelt. Und wir haben zu Beginn zwei Richtungsentscheidungen getroffen. Erstens: anders als andere Mitgliedstaaten für eine sofortige hundertprozentige Marktöffnung bei Strom und bei Gas und zweitens: für ein Marktöffnungsmodell, das auch tatsächlich den Marktkräften vertraut. Dieser Weg war aus zwei Gründen vorgezeichnet. Zum einen verfügt Deutschland über ein ausgefeiltes, modernes Kartellrecht, das die missbräuchliche Nutzung des Leitungseigentums automatisch einschränkt. Die missbräuchliche Verweigerung des Netzzugangs ist von Gesetzes wegen verboten. Zum anderen hat Deutschland Marktstrukturen aufzuweisen, die - anders als in vielen anderen Ländern - Wettbewerb grundsätzlich begünstigen. Denn wir hatten in der leitungsgebundenen Energiewirtschaft zwar Monopole, aber eben nicht eins, wie andere europäische Staaten, sondern eine stattliche Anzahl davon: Einige große, viele mittelgroße und sehr viele kleine - insgesamt um die 600. An der Zahl potentieller Wettbewerber beim Aufbrechen der alten Monopolstrukturen mangelte es also nicht. Und eine konsequente rechtliche Marktöffnung machte unseren Monopolen mächtig Dampf.

Yello sei Dank, ließ sie die Hoffnung auf noch ein paar auskömmliche Jahre mit mehr oder minder weiterbestehenden Monopolrechten gar nicht erst aufkommen. Eine neue Wettbewerbsmentalität hat den Kunden entdeckt - und das Wichtigste: Strom wurde endlich deutlich billiger. Unternehmen konnten ihre Stromrechnung zum Teil halbieren - und entgegen so manchen Unkenrufen haben auch die Haushaltskunden kräftig vom Stromwettbewerb profitiert: Sieht man von der politisch gewollten Ökosteuer ab, konnten die Haushaltskunden seit 1998 gut 18 Prozent Preisnachlass für sich verbuchen. Es behaupte also keiner, die Liberalisierung komme beim privaten Stromkunden nicht an. Dabei will ich Startschwierigkeiten des Stromwettbewerbs keinesfalls leugnen – das habe ich nie getan, ganz im Gegenteil: Die Branche hat von mir das eine oder andere klare Wort zu diesem Thema gehört. Aber Startschwierigkeiten, wenn man sie denn klar benennt und schließlich aus dem Weg räumt, diskreditieren nach meinem Dafürhalten nicht ein erfolgreiches System selbst. Wer sich wie Deutschland den "Big bang" in der Marktöffnung zutraut, muss sich eben auch trauen, Probleme offen zu legen. Monopole nehmen nun mal nicht über Nacht immer eine wettbewerbsfreudige Haltung an. Nun wird argumentiert, Monopole könne man nur durch eine harte ex ante-Regulierung mit einer Regulierungsbehörde knacken, so jüngst auch die EU-Kommission in ihrem Zwischenbericht zu einem europäischen Benchmarking. Aber: In Deutschland hat das vermeintlich weiche Marktöffnungsmodell des verhandelten Netzzugangs mit nachträglicher Missbrauchskontrolle seine Stärke längst bewiesen. Man stelle sich vor, Deutschlands Erfolge bei der Marktöffnung hätten durch eine Behörde erreicht werden müssen: Da bei uns schlagartig der gesamte Markt in den Wettbewerb entlassen wurde, hätte diese Behörde in der Tat gewaltig sein müssen - gewaltig hinsichtlich des Personalbedarfs und der Größe der Aufgabe. Etwa 600 Netzbetreiber hätte die Behörde ins Visier nehmen müssen – und wäre dem Wettbewerb letztlich immer nur hinterher gelaufen. Dynamik kann man nicht verordnen – sie wird vom Markt gemacht. Im übrigen darf die Debatte pro und contra Regulierung nicht zum Etikettenschwindel werden: Deutschland segelt unter der Flagge "Regulierungssystem, ohne Regulierungsbehörde" und hat Wettbewerb.

Andere segeln unter der Flagge "regulierter Netzzugang mit Regulierungsbehörde". Aber tobt dort überall der Wettbewerb? Eine Regulierungsbehörde ist eben keine Garantie für Wettbewerb, ebenso wenig wie Regulierungsbehörde und florierender Wettbewerb siamesische Zwillinge sind.

III.

In dem Zwischenbericht der EU-Kommission zu einem europäischen Benchmarking wird aber genau dies behauptet. Und als Beleg werden die Wettbewerbsergebnisse in Deutschland herangezogen. Die Aussagen der EU-Kommission teile ich nun nicht. Denn Vergleiche müssen sich auf gleiche Sachverhalte beziehen. Beispielsweise wird dargelegt, Deutschland habe im europäischen Vergleich die höchsten Netznutzungsentgelte. Aber die Berechnungsgrundlagen der Netzpreise in Europa werden nicht offengelegt. Und man muss sich doch wundern, dass die Aussagen einer anderen kürzlich vorgelegten Studie, die auch die EU-Kommission in Auftrag gegeben hatte, gar nicht mehr auftauchen. Danach gehörten jedenfalls die deutschen Übertragungsnetzentgelte zu den günstigsten, wurden als "best practice" angesehen. Nicht offengelegt wurde, dass etwa Kostenpositionen zwischen Erzeugung und Netznutzung in Europa sehr unterschiedlich aufgeteilt werden. Oder dass in Deutschland politisch gewollte Sonderaufgaben, wie etwa die Förderung erneuerbarer Energien, die Förderung der Kraft-Wärme-Kopplung über Aufschläge auf die Netzentgelte abgewickelt werden.

Liberalisierungseffekte lassen sich schwerlich beurteilen, wenn Äpfel mit Birnen verglichen werden. Wir werden dazu mit der Kommission diskutieren müssen, denn schließlich hat auch sie sich die Förderung erneuerbarer Energien und der Kraft-Wärme-Kopplung vorgenommen. Diskussionsbedarf gibt es auch bei der Darstellung der Preiseffekte des Wettbewerbes auf dem deutschen Strommarkt. So haben wir laut Auffassung der Kommission die höchsten Haushaltsstrompreise in Europa. Zu diesem Ergebnis kommt die Kommission, weil sie bei der Darstellung der Strompreisentwicklung für Haushaltskunden in Deutschland immer noch auf die genehmigten Tarifpreise abstellt, die von den Energieaufsichtsbehörden der Länder genehmigt werden. Übersehen ist von der Kommission, dass bei uns der Wettbewerb auch im Haushaltskundenbereich greift und die Zahl der privaten Stromverbraucher, die noch Tarifpreise bezahlen, immer kleiner wird. So gibt es inzwischen Versorgungsunternehmen, die mehr als die Hälfte der privaten Stromverbraucher außerhalb des Tarifs zu günstigeren Preisen versorgen. Die Statistik ist da langsamer als die Marktentwicklung in Deutschland.

Einen dritten Punkt will ich anmerken. Angeblich haben wir langwierige Streitbeilegungsverfahren. Das mag für die Fälle gelten, die im gerichtlichen Streit landen. Und um die Fälle zu reduzieren, die im gerichtlichen Streit landen, schlagen wir ja eine kartellrechtliche Beschleunigung vor. Bemerkenswert ist jedoch, dass die tatsächlichen Bearbeitungszeiten von Streitfällen bei Regulierungsbehörden als Vergleichsmaßstab gar nicht auftauchen. Unseren Informationen zufolge könnte die Kommission erstaunt sein über das Ergebnis einer solchen Untersuchung. Und naturgemäß tauchen auch die vielen Fälle nicht auf, die in Deutschland schnell und unbürokratisch geregelt werden. Wenn also behauptet wird, in Deutschland herrsche energiepolitisches laisser-faire, deswegen bedürfe es einer Regulierungsbehörde, dann ist das grob falsch. Wir haben eine Regulierung. Eine Regulierung über ein Institutionengefüge, das ineinander greift. Und flexibler als eine Behörde sich den wechselnden Aufgabenprioritäten annehmen kann, die mit dem Strukturwandel der Branche einhergehen. Das ist sein Vorteil gegenüber dem statischen Modell einer ex ante-Regulierung.

Die in der Verbändevereinbarung vertretenen Netz- und Kundenverbände handeln die Spielregeln des Marktgeschehens aus und implementieren sie, während das Bundeskartellamt und die Länderkartellbehörden missbräuchliches Verhalten von Marktmacht ahnden. Ergänzend habe ich in meinem Hause eine Task Force ins Leben gerufen, die bei Netzzugangsproblemen pragmatische und schnelle Lösungen ansteuert. Nicht zuletzt schlagen wir vor, das Kartellrecht dort zu verschärfen, wo es notwendig ist. Neue Wettbewerber sollen nicht mehr jahrelang ins Wartezimmer geschickt werden können – deshalb brauchen wir den Sofortvollzug kartellbehördlicher Entscheidungen. Wir haben die Kartellbehörden in die Lage versetzt, überall dort genauer hinzuschauen, wo der Verdacht besteht, dass Wettbewerb ausgebremst wird: Sie haben jetzt flächendeckend Verfahren eingeleitet, gegen diejenigen, bei denen der Verdacht überhöhter Netznutzungsentgelte begründet ist. Wir passen überdies Verordnungen, die für ein Wettbewerbsregime nicht mehr taugen, an. Die Allgemeinen Versorgungsbedingungen sind im Abstimmungsverfahren mit den Ländern. Ziel ist, noch vor Ostern dem Bundesrat einen Verordnungsentwurf zur Zustimmung vorzulegen. Ob wir in Zukunft dann noch eine Bundestarifordnung Elektrizität brauchen, muss noch in diesem Jahr entschieden werden.

Seit dem 13. Dezember haben wir eine weiterentwickelte Verbändevereinbarung II Strom, die insbesondere Verbesserungen für die Haushaltskunden bringen wird. Dies wurde begünstigt, weil die Verhandlungen jetzt einen entscheidenden strukturellen Vorteil hatten: Die Haushaltskunden saßen praktisch mit am Verhandlungstisch - ihre Interessen wurden direkt von den Verbraucherverbänden vertreten. Die Haushaltskunden sind also nicht mehr nur passive Nutznießer des Wettbewerbs – sie sind jetzt aktive Gestalter seiner Rahmenbedingungen geworden. Dies ist ein Erfolg, der durch die Verbreiterung der Basis der Verbändevereinbarung möglich wurde, eine Forderung übrigens, die ich zu Beginn der Verhandlungen über die VV II plus vehement erhoben habe.

IV.

Wie man sieht, hat die Erfüllung Früchte getragen. "Gezielte Problemlösung" zusammen mit den am Marktprozess Beteiligten - so versteht auch die Task Force des BMWi ihre Aufgabe. So hat die Task Force gerade erst eine Best-Practice-Liste erarbeitet, die Standards für den Lieferantenwechsel von Privatkunden setzt. Was musste ich die Branche schon geißeln, weil vielen Unternehmen die Grundzutat von Wettbewerb, der Wechsel eines Kunden, partout nicht schmecken wollte! Das ansonsten internetbegeisterte Deutschland wurde plötzlich zu einer technologischen Wüste: Daten von wechselwilligen Kunden gingen in geradezu phantastischem Ausmaß verloren. Wenn es ans Verschicken doppelter Rechnungen ging, hatte man die Daten dann Gott sei Dank aber wieder gefunden. Wer umzog, stellte fest, dass er zwar seinem Wohnort, nicht aber einem besitzergreifenden Stromlieferanten entrinnen konnte. Und wer den Wechsel trotzdem durchstehen wollte, stellte fest, dass er auch ganz im Dunkeln enden konnte. Die Best-Practice-Liste unserer Task Force will mit dieser Worst-Practice-"Liste" aufräumen. Sie enthält vernünftige Vorschläge zum Anbahnungsmanagement, über den notwendigen Datenfluss, über die Verhinderung der "Jahresfalle" beim Umzug, bis zum Störungsmanagement und zum Notstromszenario.

Wer künftig zum Nachteil des Kunden von diesen Vorschlägen abweicht, hat ein Rechtfertigungsproblem. Bei den Verbraucherverbänden, aber auch beim Bundeswirtschaftsminister. Ich kann Ihnen versichern, die Werbung, die dann notwendig sein könnte, den guten Ruf wieder herzustellen, wird sehr teuer. Dazu wird nicht zuletzt das Info-Telefon für den Bürger beitragen, das der BMWi gerade eingerichtet hat. Die Resonanz auf diese Hilfestellung für den Wechsel des Stromlieferanten war überwältigend. Schon am ersten Tag sind um die 7000 Anrufe eingegangen. Davon konnte das von uns beauftragte und besonders geschulte Call-Center gut 900 Anrufe entgegennehmen. Das Beschwerdemanagement des VDEW, das dieser dankenswerterweise eingerichtet hat, wird also einiges zu tun bekommen. Ich setze darauf, dass die Branche das Angebot, unbürokratisch und kundenfreundlich auftretende Probleme zu lösen, zu schätzen weiß. Deshalb bin ich sehr optimistisch: Die Best-Practice-Liste setzt Standards, die sich durchsetzen werden. Ich bin deshalb so zuversichtlich, weil die vielen Unternehmen, die sich dem Wettbewerb stellen, Blockierungen durch Hardliner nicht länger hinnehmen werden.

V.

In Kürze wird die Task Force eine Auswertung von Netznutzungsentgelten veröffentlichen. Sie wurde anhand der Strukturkriterien für Netzbetreiber vorgenommen, die Bestandteil der im Dezember ergänzten Verbändevereinbarung Strom (VV II plus) sind. Die Daten zeigen die Streuung von Netznutzungsentgelten innerhalb der Strukturklassen auf. Auch hier wird in Zukunft gelten: Wer über dem Durchschnitt liegt, hat ein Rechtfertigungsproblem. Und auch hier kann ich den Unternehmen nur empfehlen, sich frühzeitig um ihr eigenes Benchmarking zu kümmern.

VI.

Es gibt gute Gründe, warum Deutschland sich in Europa für die Erhaltung des verhandelten Netzzugangs einsetzt. Zu diesen guten Gründen gehört, dass ich der Auffassung bin, dass die Ökonomie der Netze in der Hand der Netzbetreiber verbleiben muss. Netze sind strategische Infrastruktur, und gerade für das deutsche Netz gilt: Ohne seine Transitleistungen wird ein europäischer Binnenmarkt in weite Ferne rücken. Seine heute hohe Zuverlässigkeit und seine technische Qualität stehen außer Frage. Das soll auch so bleiben. Ich will von der Europäischen Kommission nicht gezwungen werden, einen Investitionsplan für Netzausbau und Netzverstärkungen aufzulegen. Also muss es für Reinvestitionen in Netze auch zukünftig ökonomische Anreize geben. Auch und gerade im Vergleich zu qualitativ schlechteren Netzen in Europa. Umgekehrt ist aber auch richtig: Wenn Netzentgelte als ökonomische Marktzutrittsbarrieren benutzt werden, dann hat das mit dem Ziel, Netzinvestitionen zu sichern, wenig zu tun. Es ist schlicht wettbewerbsbehinderndes Verhalten. Und ich kann diejenigen in der Branche, die sich in dieser Hinsicht vorbildlich verhalten, nur ermuntern, die "schwarzen Schafe" in den eigenen Reihen nicht zu entschuldigen. Sie gefährden ein im Grundsatz erfolgreiches System der Regulierung zu Lasten aller.

Ich begrüße deshalb ausdrücklich, dass der Kalkulationsleitfaden für die Berechnung der Netznutzungsentgelte von den Partnern der Verbändevereinbarung in der ersten Hälfte dieses Jahres überarbeitet wird. Auch dies wird zur Transparenz der Netzentgelte beitragen und die schwarzen von den weißen Schafen trennen. Nicht zuletzt werde ich den Regierungsfraktionen vorschlagen, das Instrument der Verbändevereinbarung im Energiewirtschaftsgesetz zu verankern, unter Beibehaltung der Flexibilität des Verhandlungsergebnisses. Über die Form sind wir mit den Partnern der VV II im Gespräch. Damit soll für diejenigen, die sich an sie halten, Rechtssicherheit geschaffen werden. Auch hier gilt: Diejenigen, die sich an die Verbändevereinbarung immer nur dann erinnern, wenn es um ihre Vorteile geht, nicht aber um ihre Pflichten, haben dann ein Rechtfertigungsproblem.

VII.

Die Koordination einer Vielzahl von privaten Netzbetreibern und einer Vielzahl von Anbietern und Kunden ist ein strukturelles Merkmal des deutschen Strommarktes, mit dem kein anderes europäisches Land bislang umgehen musste. Eine Koordinationsaufgabe, die auf der europäischen Ebene bislang noch nicht auftauchte, aber auch dort in Zukunft gelöst werden muss. Die Kommission will dies mit einer Regulierung zusammen mit dem Regulatorenrat lösen. Aber Deutschland bleibt bei diesem Rat außen vor. Das wird kaum zu konsensfähigen Lösungen führen. Deswegen habe ich Frau de Palacio gebeten, Deutschland in den Rat der Regulatoren einzubeziehen. Aber, wer Deutschland dort vertritt, ist unsere ureigenste Angelegenheit, nicht eine Mehrheitsentscheidung einer informellen Gruppe aus anderen Mitgliedstaaten. Ich möchte unser Regulierungssystem dort angemessen vertreten sehen und dessen Koordination liegt beim Bundeswirtschaftsminister. Denn mit unserem Regulierungssystem praktizieren wir eine Steuerung für den Wettbewerb, das konkurrierende energiepolitische Anforderungen - Wettbewerb einerseits, Zuverlässigkeit der Stromversorgung andererseits - zu integrieren vermag. Und gleichzeitig nicht aus den Augen verliert, dass Staatsaufgaben in Zukunft nicht zunehmen, sondern abnehmen müssen.

"Steuern statt Rudern" ist unser Konzept für die staatliche Intervention in Energiemärkte. Und ich sage voraus, dass wir heute Problemlösungen entwickeln, auf die Europa noch zurückkommen wird. Sobald der Strukturwandel im Gefolge der Liberalisierung auch in anderen europäischen Ländern greift und auch dort Fragestellungen aufwirft, die es da heute noch gar nicht gibt. Im übrigen hat unsere hartnäckige Argumentation gegen die dirigistischen Vorstellungen aus Brüssel schon bewirkt, dass man sich in wichtigen Punkten deutschen Positionen geöffnet hat. Die belgische Ratspräsidentschaft hat einen Kompromissvorschlag vorgelegt, der viele Ansatzpunkte enthält. Die ex ante-Genehmigungspflicht der Netzpreise durch eine Regulierungsbehörde wurde darin fallen gelassen. Das ist ein großer, ein wichtiger Erfolg unserer Politik. Der belgische Vorschlag sieht eine ex-ante-Genehmigungspflicht nun nicht mehr für die einzelnen Netzentgelte, sondern nur noch für die Methoden ihrer Ermittlung vor. Natürlich ist auch hinsichtlich des Entwurfs der Belgier noch die eine oder andere Erwartung offen: So sieht der Vorschlag für die Ex-Post-Kontrolle äußerst kurze Fristen vor. Ein anderer Punkt ist die Pflicht, an den veröffentlichten Netznutzungsentgelten dann auch in jedem Einzelfall festzuhalten. Hier besteht noch Diskussionsbedarf.

Aber, meine Damen und Herren, wir haben mit unserem Engagement für den verhandelten Netzzugang schon viel erreicht. Wir werden auch weiter pragmatische Lösungen finden. Wichtig ist: Der belgische Präsidentschaftsvorschlag ist jetzt die Diskussionsgrundlage für die weiteren Beratungen. Das ist ein Schritt in die richtige Richtung und macht mich optimistisch für den Europäischen Rat in Barcelona, auf dem wir dem großen Ziel eines echten Binnenmarktes für Strom und Gas ein entscheidendes Stück näher kommen wollen.

VIII.

Meine Damen und Herren, die Branche hat es in der Hand, die deutsche Verhandlungsposition in Brüssel zu schwächen oder zu stärken. Das sage ich besonders im Hinblick auf die Gaswirtschaft. Hier hoffe ich, dass die Einsicht wächst. Denn das Angebot der Politik, den deutschen Weg in Europa zu verteidigen, ist nicht wiederholbar. Mangelnde Erfolge im Gasmarkt werden auch die Stromwirtschaft treffen. Und ich sage voraus: die deutschen Netzbetreiber werden dann den Ausbau der Netze in den europäischen Mitgliedstaaten mitfinanzieren müssen, die noch Nachholbedarf haben. Es geht also um etwas.